Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công – tư (PPP) Chia sẻ rủi ro là mấu chốt để thu hút đầu tư

Tại Tọa đàm “Chia sẻ rủi ro trong dự án PPP – thảo luận và khuyến nghị” chiều 16.4, các đại biểu đều cho rằng: Chia sẻ rủi ro là vấn đề then chốt để thu hút đầu tư. Bởi, dự án PPP là dự án hợp tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cung cấp dịch vụ/cơ sở hạ tầng công mà đáng lẽ Nhà nước phải làm, khác với dự án đầu tư tư nhân thuần túy “lời ăn lỗ chịu”. Nhà đầu tư tham gia với mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận. Nhà nước muốn tận dụng kinh nghiệm và nguồn lực của nhà đầu tư phải chia sẻ rủi ro để họ thấy có khả năng thu lợi thì mới tham gia.

Chia sẻ rủi ro không phải là ưu đãi

“Nếu thực sự muốn thu hút nhà đầu tư tư nhân vào dự án PPP, việc chia sẻ rủi ro là vấn đề then chốt”, ông Đào Việt Dũng, chuyên gia cao cấp của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) nói tại tọa đàm do Viện Nghiên cứu Chính sách và Phát triển Truyền thông (IPS), VCCI, Ủy ban đối tác công tư – Hội đồng Quốc gia về phát triển bền vững và Nâng cao năng lực cạnh tranh và Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) tổ chức. Ông Dũng phân tích: Bởi dự án PPP là dự án hợp tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cung cấp dịch vụ/cơ sở hạ tầng công mà đáng lẽ Nhà nước phải làm nếu không có sự đồng hành của nhà đầu tư tư nhân, khác với dự án đầu tư tư nhân thuần túy “lời ăn lỗ chịu”. Nhà đầu tư tư nhân tham gia với mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận. Nhà nước muốn tận dụng kinh nghiệm và nguồn lực đầu tư của nhà đầu tư tư nhân cần phải có cơ chế và chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư để họ thấy có khả năng thu lợi thì mới tham gia.

“Nếu đẩy hết rủi ro về phía tư nhân thì “mối lợi” phải rất lớn và khiến giá thành đến người dùng sẽ cao và ngược lại. Do vậy bản chất của chia sẻ rủi ro trong PPP bên nào có khả năng và nguồn lực để giảm thiểu rủi ro cho dự án bên đó sẽ gánh rủi ro đó với chi phí hợp lý nhất (theo khả năng và mức độ chấp nhận rủi ro của mình)”, ông Phan Vinh Quang, Trưởng nhóm chuyên gia của USAID bổ sung.

Nguồn: ITN

Đồng tình với quan điểm này, Chuyên gia PPP quốc tế của USAID Đoàn Giang cho rằng, từ phía khu vực công “không nên nghĩ chia sẻ rủi ro là biện pháp ưu đãi cho nhà đầu tư”. Xét ở giác độ thị trường, việc khu vực công chia sẻ rủi ro “là cách thức mà Nhà nước có thể chấp nhận rủi ro đó ở mức chi phí thấp nhất”, vì nếu Nhà nước thực hiện dự án đó thì rủi ro vẫn tồn tại và Nhà nước phải chấp nhận toàn bộ.

Thêm nữa, theo ông Đào Việt Dũng, với dự án PPP không chỉ có nhà đầu tư mà còn có các ngân hàng (cho vay tới 70 – 80% vốn thực hiện dự án). Nếu không có cơ chế chia sẻ rủi ro, chính các ngân hàng cũng lo ngại cấp vốn cho nhà đầu tư, dự án không thể thực hiện. Do đó, “nếu chúng ta không giải quyết thấu đáo vấn đề chia sẻ rủi ro thì khó thu hút đầu tư tư nhân như kỳ vọng, đặc biệt là đầu tư của tư nhân nước ngoài”, ông Dũng nhấn mạnh.

Không nên quy định tỷ lệ cứng

Thừa nhận “rất mong chờ Luật PPP”, tuy vậy khi nhìn vào quy định về chia sẻ rủi ro trong bản dự thảo Luật PPP mới nhất, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam Trần Chủng vẫn còn nhiều băn khoăn. Ông phân tích, Điều 83 về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu quy định: Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP chia sẻ với Nhà nước 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu theo phương án tài chính khi doanh thu thực tế đạt từ 125% mức doanh thu trong phương án tài chính trở lên; nhưng Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần giảm thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng. Như vậy có sự không nhất quán khi một bên theo ”doanh thu theo phương án tài chính”, một bên theo “doanh thu cam kết”. Cùng với đó, việc quy định “các bên thỏa thuận mức doanh thu cam kết tại hợp đồng nhưng không cao hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính” nếu không làm rõ sẽ dẫn đến khả năng nhà đầu tư có thể “đàm phán” với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, không minh bạch trong thực hiện.

Mặt khác, theo quy định tại Điều 83, cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu phải được xác định tại quyết định chủ trương đầu tư. Ông Chủng đặt câu hỏi, phải chăng chỉ áp dụng đối với những dự án thực hiện theo Luật PPP mới, trong khi những dự án đã có chủ trương đầu tư như cao tốc Bắc – Nam sẽ không được áp dụng? Do đó, nên có điều khoản chuyển tiếp, cho phép các dự án đã có chủ trương đầu tư cũng được chia sẻ rủi ro.

Luật sư Đặng Chi Liêu, Công ty Luật Baker & McKenzie bổ sung, điều kiện chia sẻ rủi ro tăng, giảm doanh thu “không tương thích” với nhau. Cụ thể, việc chia sẻ phần doanh thu tăng thì ít điều kiện, đơn giản, trong khi chia sẻ phần giảm doanh thu lại có quá nhiều điều kiện như: Dự án phải do cơ quan có thẩm quyền lập; quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm doanh thu thực tế thấp hơn mức doanh thu cam kết tại hợp đồng; đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ hoặc điều chỉnh thời hạn hợp đồng PPP theo quy định nhưng chưa bảo đảm được mức doanh thu. Đặc biệt, “nhà đầu tư rất khó chứng minh thế nào là thay đổi chính sách pháp luật cũng như khó chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa sự thay đổi chính sách pháp luật với sự sụt giảm doanh thu”, ông Liêu nhận định.

Chia sẻ kết quả phỏng vấn khoảng 20 nhà đầu tư và tổ chức tư vấn quốc tế về PPP, Trưởng nhóm chuyên gia của USAID Phan Vinh Quang cho biết, mặc dù họ có rất nhiều kỳ vọng song cơ chế chia sẻ rủi ro đang là vướng mắc cơ bản nhất. Theo đó, có nhiều công cụ chia sẻ rủi ro như bằng cơ chế, chính sách, các biện pháp hỗ trợ về vốn, bảo lãnh, bảo đảm của Chính phủ. Song, theo dự thảo Luật hiện chỉ nổi lên 2 vấn đề về bảo lãnh cân đối ngoại tệ (không quá 30% doanh thu của dự án theo Điều 82) và bảo lãnh doanh thu (Điều 83). Nhưng thực tế, các dự án đầu tư PPP có nhiều rủi ro khác nhau, như giải phóng mặt bằng, thay đổi về quy định pháp luật hoặc cam kết của cơ quan nhà nước… Do vậy nếu quy định tỷ lệ cứng trong luật sẽ khó áp dụng. Ví dụ, về bảo lãnh cân đối ngoại tệ – có những dự án không cần tới 30% nhưng cũng có dự án cần nhiều hơn thế. Có dự án đàm phán 10 năm cũng chưa xong về nội dung này, dự thảo Luật PPP chỉ nên quy định nguyên tắc, còn tỷ lệ cụ thể nên quy định trong các nghị định, thông tư.

Một trong những nội dung được nhiều đại biểu quan tâm là việc chia sẻ rủi ro đối với dự án PPP có gây rủi ro cho ngân sách? Theo ông Đào Việt Dũng, lo lắng này là đúng. Ở đây đòi hỏi phải có sự cân đối. Một mặt, Nhà nước phải bảo đảm thu hút khu vực tư nhân, tạo sự yên tâm cho họ khi đầu tư vào các dự án PPP, nhưng mặt khác phải bảo đảm vai trò của quản lý nhà nước. Do vậy, “vai trò của Bộ Tài chính rất quan trọng”, trong khi “hiện vẫn còn mờ nhạt”, ông Dũng nhận định.

Ông Đoàn Giang thừa nhận, rủi ro tài khóa không chỉ là vấn đề riêng của Việt Nam khi thực hiện dự án PPP. Dẫn kinh nghiệm của Indonesia, ông cho biết nước này đã thành lập Qũy bảo lãnh cho các cơ sở hạ tầng trực thuộc Bộ Tài chính. Theo đó, nếu nhà đầu tư muốn được bảo lãnh đối với dự án PPP sẽ phải trả phí cho quỹ này. “Hiện, quỹ bảo lãnh rất nhiều dự án, chưa bị lỗ cũng như bất cứ vấn đề gì liên quan rủi ro tài khóa”, ông Giang cho biết. Ngoài ra, tại Anh khống chế tỷ lệ chi tiêu với hình thức PPP là 2% trên tổng chi tiêu công, tại Peru cũng không chế tỷ lệ Nhà nước hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp với dự án này là 7% GDP…  Do đó, các chuyên gia kiến nghị, bên cạnh cơ chế tốt rất cần nguồn lực tài chính bằng những con số cụ thể để chia sẻ rủi ro với các dự án PPP, nếu vừa làm vừa dò dẫm sẽ khó thành công.

 

Hội thảo Toạ đàm